O custo do privilégio: Brasil gasta R$ 20 bi para pagar salários que a Constituição proíbe

A Constituição Federal estabelece, desde 1988, que nenhum servidor público pode receber mais do que os ministros do STF — hoje, R$ 44 mil por mês. É o chamado teto constitucional: um limite que, por definição, deveria ser intransponível. Na prática, porém, ele tem sido ignorado e, no jargão do funcionalismo, passou a ser chamado de “penduricalhos” — ou seja, auxílios, gratificações e indenizações que não entram na conta oficial do salário, mas, com folga, constam no contracheque.

Entre agosto de 2024 e julho de 2025, 53,5 mil servidores — apenas 1,34% do funcionalismo — receberam salários acima do teto constitucional.  Em contraste, sete em cada dez servidores brasileiros recebem até R$ 72 mil por ano (média mensal de R$ 6 mil).

Só os adicionais que ultrapassam esse limite custaram ao país R$ 20 bilhões. Os dados são de uma pesquisa realizada pela Organização República.org, conduzida pelo economista Sergio Guedes Reis.

Essa elite da administração pública recebe, em média, mais de R$ 685 mil por ano. São os mesmos que integram a magistratura, o Ministério Público e as procuradorias: carreiras com autonomia orçamentária suficiente para criar seus próprios benefícios sem precisar passar pelo Congresso.

A magistratura responde por R$ 11,5 bilhões do total, seguida pelo Executivo Federal, com R$ 4,33 bilhões, e pelo Ministério Público com R$ 3,2 bilhões. No Executivo, 82% dos gastos estão concentrados na Advocacia-Geral da União e nas procuradorias federais.

Autor do livro País dos Privilégios, o pesquisador Bruno Carazza, mestre em economia e doutor em direito, falou com a Agência Pública sobre o tema. Ele alerta que para resolver a situação é necessário ir além de um tipo específico de pagamento e “enfrentar a estrutura como um todo”. “As economias que vão vir da restrição dos penduricalhos podem acabar [gerando] outros privilégios indiretos”, observa.

STF entra no combate aos penduricalhos

O debate sobre os chamados penduricalhos voltou ao centro da agenda institucional após decisões dos ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) Flávio Dino e Gilmar Mendes, que determinaram a revisão e a suspensão de verbas indenizatórias pagas acima do teto institucional. As liminares exigem que os três poderes reavaliem a base legal desses pagamentos e proíbam a criação de novos benefícios sem previsão expressa em lei.

O STF irá retornar à votação sobre o tema no dia 25 de março. Durante a sessão da quinta-feira, 26 de fevereiro, Dino questionou qual teto remuneratório de fato vigora no país, enquanto Mendes criticou a “criatividade” na formulação de vantagens salariais. Do ponto de vista jurídico, uma das formas mais diretas de enfrentar os supersalários seria uma decisão do próprio Supremo declarando inconstitucionais os pagamentos que ultrapassam o teto constitucional. Segundo Bruno Carazza, “a princípio bastaria uma decisão do Supremo declarando que todos esses pagamentos acima do teto são inconstitucionais”.

Ainda assim, ele avalia que o problema não é simples. Os pagamentos classificados como verba indenizatória geram disputas jurídicas sobre se devem ou não ser submetidas ao limite constitucional. Além disso, a própria estrutura remuneratória das carreiras jurídicas envolve forte pressão institucional para manutenção desses benefícios.

Modelo de remuneração onera o país

O custo do alto funcionalismo brasileiro chama atenção quando comparado internacionalmente. Segundo Carazza, a discrepância é visível sobretudo no judiciário. “Os magistrados no Brasil ganham disparado acima dos colegas de outros países. Mesmo quando você ajusta os valores levando em conta diferenças de custo de vida e critérios de paridade de poder de compra, o que se observa é que a remuneração da magistratura brasileira continua muito superior à praticada em outras democracias”, afirma.

A diferença não se aplica apenas pelo salário-base, mas pelo conjunto de verbas adicionais como: auxílios, gratificações, indenizações e outros benefícios que elevam a remuneração final.

Apoio político

Apesar da repercussão pública do tema, mudanças estruturais enfrentam resistência no campo político. Carazza avalia que o Congresso tende a tratar o tema com cautela. “Eu sou bem cético em relação à disposição do Congresso de enfrentar esse tema de forma direta”, afirma.

Segundo ele, muitos parlamentares evitam confrontos com o Judiciário e o Ministério Público, carreiras que exercem grande peso institucional no país. “Essas são instituições poderosas dentro do Estado brasileiro [e] muitos políticos têm receio de entrar em conflito com eles”, diz.

Esse cenário cria um ambiente político delicado para propostas que busquem limitar benefícios remuneratórios. “Quando surgem projetos tentando restringir esses pagamentos, normalmente eles entram em negociações longas, sofrem mudanças ou acabam ficando parados no processo legislativo”, explica.

Na avaliação do pesquisador, o resultado é uma dinâmica de acomodação institucional: o tema retorna ao debate público com frequência, mas encontra barreiras consistentes para mudanças estruturais.

Autonomia orçamentária sustenta privilégios

Outro fator que ajuda a explicar a persistência dos supersalários é a autonomia financeira de determinadas instituições, especialmente no Judiciário e no Ministério Público.

Segundo Carazza, essas carreiras possuem independência orçamentária significativa e capacidade de decidir internamente sobre a distribuição de recursos. “São categorias poderosas, que têm uma independência financeira grande. Na prática, elas conseguem definir internamente como parte do orçamento será utilizada, inclusive para criar ou ampliar benefícios remuneratórios”.

Essa autonomia permite que determinados pagamentos sejam instituídos por decisões administrativas internas, sem necessidade de aprovação direta do Congresso. “Muitas vezes os benefícios surgem dentro da própria estrutura administrativa dessas instituições”, explica.

O pesquisador também destaca o papel das entidades de classe com forte atuação institucional. “São associações muito organizadas, muito bem estruturadas e que atuam permanentemente na defesa dos interesses dessas categorias”, diz.

Segundo ele, essas entidades acompanham projetos de lei, pressionam parlamentares e ingressam com ações judiciais quando consideram que direitos corporativos estão sendo ameaçados.

Além disso, integrantes dessas carreiras ocupam posições relevantes nos órgãos responsáveis pela fiscalização administrativa, como o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP). “Essas carreiras dominam boa parte das cadeiras desses conselhos. Isso cria uma situação em que as decisões sobre limites e regras administrativas acabam sendo tomadas, em grande medida, por representantes das próprias classes beneficiadas”.

Modelo de remuneração

A origem da atual estrutura de remuneração do judiciário remonta a uma reforma constitucional de 2005, que estabeleceu o sistema de subsídio único para a magistratura. A proposta era simplificar a estrutura salarial e incorporar diversos adicionais existentes na época em um pagamento único.

Antes da mudança, a remuneração era composta por uma série de benefícios fragmentados. “Havia uma proliferação de pagamentos: auxílios, gratificações, ajudas de custo, quinquênios e vários outros”, conta Carazza.

A reforma buscava, segundo o professor, reduzir distorções e dar mais transparência ao sistema remuneratório. Com o passar dos anos, porém, novos rendimentos começaram a ser criados. “O que aconteceu foi que, aos poucos, foram surgindo outros tipos de benefícios, outros auxílios, gratificações e pagamentos adicionais. Isso acabou retomando, de certa forma, aquela lógica de penduricalhos que existia antes da reforma”, explica.

Cerca de 70% dos servidores públicos brasileiros recebem menos de R$ 6 mil por mês, enquanto uma pequena parcela do funcionalismo recebe valores muito superiores. A diferença torna mais evidente a desigualdade dentro do próprio Estado onde uma minoria ocupa o topo da estrutura salarial, superando os limites estabelecidos por lei, enquanto a maior parte dos servidores permanece distante desse patamar.

Carazza ainda destaca que o debate sobre supersalários não envolve apenas regras de remuneração pública, mas “também está ligado à credibilidade das instituições e a confiança da sociedade no funcionamento do Estado brasileiro”.