Proposta de Gilmar Mendes pode remover indígenas sob justificativa de “paz social”

Uma proposta de lei complementar, sugerida pelo ministro Gilmar Mendes, do Supremo Tribunal Federal (STF), pode levar à remoção de povos indígenas de seus territórios tradicionais. O texto prevê que, em situações de conflito antes da demarcação oficial das terras, essas comunidades poderiam receber outra área como “compensação”, resgatando uma prática banida pela Constituição Federal de 1988.

Esse é um dos pontos críticos de um projeto apresentado por Mendes, como conclusão preliminar de uma comissão de conciliação sobre a tese do marco temporal, que retoma as discussões em março (uma sessão marcada para esta segunda-feira, 24, foi cancelada pelo ministro após a Advocacia Geral da União pedir mais tempo para analisar a proposta). 

A proposta prevê várias mudanças no processo de demarcação de terras indígenas. Entre elas, estabelece que, em casos em que seja “demonstrada a absoluta impossibilidade da demarcação” e “buscando a paz social”, o Ministério da Justiça e Segurança Pública poderá realizar uma “compensação” às comunidades indígenas, concedendo “terras equivalentes às tradicionalmente ocupadas”. 

A proposta não esclarece como ficaria demonstrada uma eventual impossibilidade da demarcação, tampouco define o que (e para quem) seria a “paz social”. 

“Temos entendido o tema da compensação territorial como remoções forçadas”, disse, em entrevista à Agência Pública, Verá Yapuá, assessor jurídico da Comissão Guarani Yvyrupa (CGY), organização que representa o povo Guarani nas regiões Sul e Sudeste. 

Para Yapuá e outros três especialistas em direito indígena ouvidos pela reportagem, o texto na forma em que foi apresentado é preocupante, já que a Constituição Federal proíbe a remoção de grupos indígenas de suas terras – exceto em casos de catástrofe, epidemia ou no interesse da soberania do país (como em guerras), mediante decisão do Congresso Nacional. 

Além disso, a Constituição estabelece o retorno imediato dos povos indígenas assim que a ameaça deixar de existir.

“Vai abrir margem para uma discussão: é possível os indígenas ficarem em determinada terra ou não? E se considerarem que não for possível, para garantir a tal ‘paz social’, vão sacrificar o direito dos indígenas em favor do direito dos invasores”, questiona Juliana de Paula Batista, advogada especializada em direito indígena. 

Segundo Batista, mesmo que a redação do texto não use a palavra “remoção”, é isso que, efetivamente, acabaria sendo permitido. 

Atualmente, o Ministério da Justiça e Segurança Pública é um dos órgãos governamentais envolvidos no processo de demarcação de uma terra indígena. Depois que a Fundação Nacional dos Povos Indígenas (Funai) realiza os trabalhos de identificação e delimitação de uma terra indígena, cabe ao ministro da Justiça e Segurança Pública declarar seus limites e determinar medidas para efetivar a demarcação. 

O texto em discussão no STF concede ao Ministério da Justiça e Segurança Pública esta nova prerrogativa: a de oferecer uma compensação às comunidades indígenas que não tenham suas terras demarcadas em casos em que “seja contrária ao interesse público a desconstituição da situação consolidada”, conforme estabelece a nova proposta.

A Constituição Federal, no entanto, não prevê nenhum tipo de realocação de comunidades indígenas em “terras equivalentes” – conceito também questionado pelos especialistas. 

Para o advogado Maurício Guetta, coordenador adjunto de Política e Direito do Instituto Socioambiental (ISA), o texto “subverte” a lógica da Constituição, que definiu terras tradicionalmente ocupadas como aquelas usadas para atividades e bem-estar daquelas populações e que são necessárias para a “reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições”.

“Territórios tradicionalmente ocupados são espaços fundamentais para a manutenção física, social, cultural. Não são áreas permutáveis”, explica.

A Constituição reconheceu, portanto, que os povos indígenas estão ligados aos seus territórios não apenas por características ambientais, mas também por sua história, cosmologia, tradição e cultura.

“O conceito de terras equivalentes desconsidera o vínculo singular e único que os povos indígenas estabelecem com seus territórios. Há uma dificuldade estrutural por parte do Estado de compreender isso. Não existe terra equivalente”, diz Luis Ventura, secretário-executivo do Conselho Indigenista Missionário (Cimi), que atua há cinco décadas no país. 

Resgate da tutela

Para Verá Yapuá, a possibilidade de povos indígenas serem realocados em áreas que não compõem seus territórios tradicionais remonta à atuação do Serviço de Proteção ao Índio (SPI), órgão anterior à Funai, criado em 1910, que praticava uma política de tutela. O órgão representa os povos indígenas inclusive juridicamente, negando o exercício autônomo de seus direitos.

“Criavam reservas indígenas, removiam comunidades que à época eram consideradas – e eu acho que ainda somos considerados – um impedimento ao desenvolvimento, colocavam vários povos distintos em um mesmo território”, diz Yapuá. “Essa ideia é parecida: tem a mesma característica de não demarcar e providenciar uma área que não é aquela reivindicada pelo povo.” 

O artigo preocupa, ainda, porque poderia ser usado de forma desfavorável aos indígenas em situação de conflito. 

No Paraná, por exemplo, os indígenas Avá-Guarani foram alvo de seguidos ataques de homens armados que, no início deste ano, queimaram barracos e dispararam com pistolas e rifles na Terra Indígena Tekoha Guasu Guavirá. Reportagem da Pública mostrou que uma criança de 7 anos esteve entre um dos baleados em um ataque no dia 3 de janeiro. 

Vários trechos do território estão sobrepostos a fazendas, e o processo de demarcação da terra indígena ainda não foi concluído. Indefinições como essa vêm produzindo conflitos violentos em vários lugares em que as demarcações ainda não foram efetivadas ou finalizadas. 

“É muito fácil [falar em] manter a ‘paz social’ quando um lado tem armas e o outro não e quando essa paz vem em detrimento da paz dos indígenas”, diz a advogada Juliana de Paula Batista. “Paz social vem com a garantia dos direitos previstos pela Constituição. A flexibilização eterna desses direitos sinaliza que se pode continuar processos de violência, porque eles eventualmente serão justificados.”

Como chegamos aqui?

A proposta do ministro Gilmar Mendes, um “anteprojeto” de lei, tem 94 artigos que alteram vários pontos da legislação sobre questões indígenas.

Na última segunda-feira (17), ela foi apresentada à comissão de conciliação sobre o marco temporal, instalada no ano passado pelo próprio ministro para avaliar a lei (14.701/2023) que estabeleceu a data da promulgação da Constituição Federal (5 de outubro de 1988) como limite para a demarcação de terras indígenas. 

Segundo a lei, aprovada pelo Congresso em setembro de 2023, grupos indígenas precisam comprovar a presença em determinada área nessa data para que haja demarcação, contrariando uma decisão do próprio STF, que, apenas alguns dias antes, havia considerado a tese inconstitucional. 

A legislação foi, então, contestada no STF por cinco ações judiciais, relatadas por Mendes, que decidiu criar uma comissão de conciliação para discutir o tema, com 24 representantes, sendo apenas seis deles indígenas que integram a Articulação dos Povos Indígenas do Brasil (Apib), maior organização representativa dos indígenas no país e autora de uma das ações judiciais.

As audiências começaram em agosto do ano passado, mas logo depois a Apib decidiu se retirar da comissão, expondo a falta de participação indígena no processo e a ausência de transparência e de uma definição clara de quais temas seriam discutidos naquele espaço. 

“O principal ponto sustentado pelo movimento indígena era o de primeiro suspender a lei [do marco temporal], porque ela vem causando conflitos nos territórios e paralisando demarcações. Como é que poderíamos sentar para conversar, para tentar conciliar em meio a algo que já está surtindo resultados nos territórios, seja com o aumento de violência, a pressão dos particulares e dos entes federados?”, questiona Yapuá. 

O pedido, no entanto, não foi atendido – a lei continua em vigor até hoje – e o movimento indígena optou por deixar o processo, denunciando o que consideram não uma “conciliação”, mas uma “negociação de direitos”.

Ao longo dos últimos seis meses, a discussão continuou, mesmo sem a participação da Apib. No último dia 10, Gilmar Mendes recebeu sete propostas de alteração da lei do marco temporal. Uma delas foi sugerida pela Funai, outra pela deputada federal indígena Célia Xakriabá. As demais vieram de partidos políticos que também são autores de ações judiciais sobre o assunto. São eles: PL em conjunto com o Republicanos, PT junto com PCdoB e PV, além de, individualmente, PDT, PSOL e PP.

Segundo o STF, o texto de Mendes foi “construído” a partir dessas sete sugestões. A proposta, no entanto, vai muito além do que foi apresentado anteriormente ao abrir portas para mineração em terras indígenas, incluir a possibilidade de uso da Polícia Militar em ações de reintegração de posse, entre outras providências que não estavam nas sugestões, como é o caso da possibilidade de oferecimento de “terra equivalente” em casos de impossibilidade de demarcação. 

“Estamos vendo uma ampliação irrestrita de temas que podem até ter sido mencionados ao longo do processo, mas que não foram debatidos nem propostos ao longo das 14 sessões”, afirma Batista. 

Todo o processo é inédito, como mostrou o repórter e colunista da Pública Rubens Valente. 

“É importante destacar que desde o início a câmara de conciliação não é, e nunca foi, o instrumento nem o mecanismo apropriado para discutir direitos humanos fundamentais. Porque direitos humanos fundamentais não podem ser conciliados, nem modulados, nem condicionados, nem negociados. Portanto, partiram de um erro inicial, um erro do mérito da própria instalação da mesa de conciliação”, afirma Luís Ventura, do Cimi.

E o marco temporal?

A proposta apresentada por Gilmar Mendes acaba com o marco temporal ao estabelecer que a proteção constitucional aos direitos originários sobre as terras tradicionalmente ocupadas “independe da existência de marco temporal em 5 de outubro de 1988”. 

Esse ponto desagradou à bancada ruralista. Na audiência da última segunda-feira (17), o deputado federal Pedro Lupion (Progressistas-PR), presidente da Frente Parlamentar da Agropecuária, afirmou que o marco temporal era condição obrigatória “para qualquer tipo de negociação” por parte deles. 

“A questão do marco temporal é o objetivo principal de nós estarmos aqui […]. Não havendo condição de continuar isso aqui, nós vamos continuar o nosso trabalho no Congresso Nacional”, disse Lupion. Sem uma decisão por parte do STF, a estratégia da bancada ruralista é mudar a constituição para incluir o marco temporal. É o que está previsto na Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 48. 

Apesar de colocar um fim no marco temporal, o projeto de Mendes altera de forma tão significativa a forma como hoje são conduzidos os processos de demarcação que, na prática, novas demarcações podem ser inviabilizadas caso a proposta venha a se tornar lei. 

Os especialistas ouvidos pela reportagem destacam a inclusão de representantes de estados e municípios logo no início do processo; as possibilidades de qualquer interessado apresentar contestações e de se questionar a qualificação de antropólogos como fatores que podem dificultar as demarcações. 

Para Guetta, do ISA, a proposta apresentada por Gilmar Mendes, por sua abrangência, é “quase uma nova constituinte indígena”. 

“O STF não pode estabelecer, em um acordo de conciliação, uma redução de patamares mínimos de proteção, sob pena de enfrentarmos um retrocesso social e perdermos pedras angulares de um padrão de direito mais amplo e mais protetivo”, complementa a advogada Juliana de Paula Batista. 

Mineração em terras indígenas

O projeto traz, ainda, outros pontos criticados pelas organizações indígenas e indigenistas, como a indenização por terra nua (que não está prevista na Constituição); o uso da Polícia Militar em ações de reintegração de posse; a flexibilização do processo de consulta livre, prévia e informada às comunidades e a possibilidade de atividades de mineração em terras indígenas à revelia da vontade das comunidades impactadas. 

No caso da mineração, a proposta estabelece que as comunidades indígenas devem ser consultadas, mas que o presidente da República poderá encaminhar ao Congresso o pedido de autorização de um empreendimento de mineração mesmo que os povos afetados se manifestem de forma contrária. Para isso, o presidente deverá demonstrar ser imprescindível a extração mineral. 

“Os povos indígenas teriam suprimido um direito fundamental, o do usufruto exclusivo de seu território, com [a instalação] de grandes empreendimentos, de significativo impacto, contra a sua vontade”, afirma Guetta. “E isso gerando danos ambientais que se refletem não só no âmbito nacional, mas mundial.”

As Terras Indígenas (TIs) são as áreas mais conservadas do Brasil e ocupam 13,9% do território nacional. Um levantamento realizado pelo MapBiomas já mostrou que, nos últimos 30 anos, elas perderam apenas 1% de sua área de vegetação nativa nos últimos anos, enquanto em áreas privadas essa perda foi de quase 20%. 

Próximos passos

A proposta apresentada por Gilmar Mendes não foi acatada pelos integrantes da comissão de conciliação, que, na última reunião, no dia 17, debateram longamente e separaram trechos que precisam ser ainda mais discutidos. O Ministério dos Povos Indígena e a Funai criticam o texto. 

O debate será retomado em março, quando haverá uma nova audiência. Até lá, a ideia é que os integrantes da comissão analisem a proposta e façam sugestões de aprimoramentos – “sem a formulação de novas propostas paralelas ou alternativas”, como determinou o ministro. 

Após a análise da proposta pela comissão, ela voltará a ser avaliada por Mendes e, depois, submetida aos demais ministros do STF. Só depois da aprovação pelo restante do tribunal é que a proposta seria levada ao Congresso Nacional. 

Em meio a todo esse processo, Mendes ainda não julgou as cinco ações que questionaram a lei do marco temporal. O STF também ainda não finalizou o julgamento do marco temporal, já que ainda precisam avaliar embargos de declaração (recursos) que foram apresentados.