A necessidade de ajudar países em desenvolvimento a lidar com as perdas e danos causados por eventos extremos relacionados à mudança do clima foi o grande tema da COP27, a 27ª Conferência do Clima da ONU, encerrada neste domingo em Sharm el-Sheikh, no Egito. Apesar de a conferência ter terminado com a histórica decisão de criar um fundo de suporte aos países vulneráveis, a trégua dada aos combustíveis fósseis trouxe um gosto agridoce para as negociações.
O Pacto de Implementação de Sharm el-Sheikh, documento final da COP27, falhou em aumentar a ambição global na redução de emissões de gases de efeito estufa – a mitigação, no jargão técnico –, cuja alta concentração na atmosfera é responsável pelas mudanças do clima. Também não avançou no combate à queima de combustíveis fósseis, de onde vem grande parte das emissões mundiais.
“Um fundo para perdas e danos é essencial, mas não é uma resposta se a crise climática apagar um pequeno estado insular do mapa, ou transformar um país africano inteiro em deserto. O mundo ainda precisa de um salto gigante na ambição climática”, escreveu em seu perfil no Twitter António Guterres, secretário-geral da ONU, horas após o fim das negociações no Egito.
O fundo de perdas e danos é uma demanda antiga dos países em desenvolvimento, sobretudo das pequenas ilhas, que veem sua existência física e cultural ameaçada pelo aumento do nível do mar e outros eventos extremos. Até os dias finais da conferência, estendida para a madrugada de domingo, havia dúvidas de que o fundo, que travou as negociações por duas semanas, chegaria ao texto final.
Em seu pronunciamento oficial após o fim da COP27, o ministro da Saúde, Bem Estar e Meio Ambiente de Antígua e Barbuda Molwyn Joseph, também chair do AOSIS, aliança de 39 pequenos Estados insulares localizados no Caribe, África, Ásia e oceanos Pacífico e Índico, afirmou que “uma missão de trinta anos em construção foi cumprida”.
“Os acordos feitos na COP27 são uma vitória para o mundo inteiro. Mostramos àqueles que se sentiram negligenciados que os ouvimos, vemos e estamos dando a eles o respeito e o cuidado que merecem”, continuou Joseph, lembrando que a partir de agora é necessário trabalhar ainda mais para operacionalizar o fundo, cujas regras de funcionamento ainda precisam ser discutidas e devem representar mais um nó a ser desatado na COP28, que ocorrerá em 2023 nos Emirados Árabes Unidos.
O atendimento ao clamor pelo fundo é também um marco para a justiça climática, já que os países que pouco contribuíram para o aquecimento global e mais intensamente sofrem seus impactos finalmente conseguiram arrancar algum compromisso de ajuda financeira dos grandes emissores, como Estados Unidos e União Europeia.
Na plenária de encerramento da conferência, durante a madrugada de domingo, a ministra de Mudanças Climáticas do Paquistão, Sherry Rehman, destacou que “o estabelecimento de um fundo não é sobre distribuir caridade, é claramente um pagamento inicial do investimento mais longo em nossos futuros conjuntos. É um pagamento inicial no investimento em justiça climática.” Isso tem significado especial para o seu país, atingido neste ano por enchentes catastróficas que provocaram mais de 1,4 mil mortes e impactaram 33 milhões de pessoas, de acordo com Rehman.
Quem paga e quem recebe, decisões para a COP28
O resultado positivo em perdas e danos só foi possível devido à união dos países em desenvolvimento, que nem sempre negociam juntos por serem extremamente diferentes entre si. Dessa vez, no entanto, o G77+China, bloco que reúne 134 nações em desenvolvimento – entre elas, o Brasil –, encampou a demanda do Aosis. A atuação conjunta começou quando o presidente da COP27 anunciou, em sua abertura, que as discussões para criação de arranjos de financiamento para perdas e danos seriam transformadas, pela primeira vez, em item oficial da agenda das COPs.
“Os países desenvolvidos não conseguiram mais adiar, coisa que vinham fazendo há muito tempo. Foi uma demonstração de força da união dos países em desenvolvimento”, aponta Stela Herschmann, especialista em Política Climática do Observatório do Clima. “Os países em desenvolvimento como um todo se uniram de maneira muito forte em torno dessa agenda, eles não cederam, apesar das várias pressões e tentativas de criar algum tipo de rachadura no grupo.”
Uma manobra da União Europeia na sexta-feira (18) – quando a COP deveria estar na véspera de seu encerramento, mas as negociações ainda estavam emperradas – foi encarada por negociadores do G77+China como uma tentativa de abalar a unidade do bloco. No início da conferência, os Estados Unidos se colocavam totalmente contrários à criação de qualquer mecanismo financeiro para perdas e danos, e depois passaram a defender que na COP28 se criassem “novos arranjos financeiros”, sem se comprometer com um fundo propriamente dito.
Para tentar um meio-termo entre as propostas norte-americana e dos países em desenvolvimento, que pediam a criação imediata de um fundo acessível por todos eles, a UE sugeriu um fundo apenas para as nações mais vulneráveis e com a ampliação da base de doadores. Com isso, dava vazão ao desejo dos países desenvolvidos de que emergentes que estão entre os maiores emissores de CO2 do mundo, principalmente China e Índia, e potencialmente Brasil, também doem dinheiro ao mecanismo, em vez de receber.
No fim, a ideia europeia de aumentar a base de doadores não foi contemplada no Pacto de Implementação de Sharm el-Sheikh, que não inclui nenhuma decisão sobre os pagadores da conta, mas determina que o fundo deve assistir aos países em desenvolvimento “particularmente vulneráveis” aos efeitos adversos das mudanças climáticas, definição que também precisa ser discutida. “O texto aprovado é propositadamente bastante vago em dois aspectos fundamentais para o funcionamento deste fundo: quem seriam os beneficiários potenciais e prioritários desses recursos, e quem seriam os doadores do fundo. Esses pontos devem pautar as discussões em torno desse fundo no próximo ano, no que promete ser uma conversa bastante dura e complicada”, explica Bruno Toledo Hisamoto, doutor em Relações Internacionais e pesquisador do Instituto Climainfo, que acompanhou as negociações sobre perdas e danos na COP27.
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Hisamoto lembra ainda que a “decisão de capa” da COP27 “insere o fundo dentro de ‘novos arranjos financeiros’, pontuando que ele será um instrumento entre vários que deverão ser analisados e criados nos próximos anos para lidar com perdas e danos.” Um desses instrumentos, apresentados durante a conferência pelo G7, o grupo que reúne as maiores economias do mundo, provavelmente será o Global Shield, que dispõe de cerca de 200 milhões de euros para atender aos países atingidos por perdas e danos por meio de seguros, o que as nações em desenvolvimento classificam como insuficiente.
Além disso, o texto cria um “comitê de transição” para operacionalização do fundo, a ser formado por 14 representantes de países em desenvolvimento e dez de países desenvolvidos, que deve ser reunir pelo menos três vezes por ano – a primeira delas deve acontecer até 31 de março de 2023.
Trégua aos combustíveis fósseis
O texto final da COP27 não avançou nas determinações para diminuir ou acabar com o uso de combustíveis fósseis. A linguagem nesse quesito é a mesma adotada pelo Pacto Climático de Glasgow, firmado na COP26, que determina a redução gradual (phasedown, em inglês) do carvão e o abandono gradual (phase-out) dos subsídios ineficientes aos combustíveis fósseis. Vilã no ano passado por ter, na última hora, pressionado pela redução gradual do carvão em vez de eliminação, agora a Índia defendeu um acordo pela diminuição paulatina de todos combustíveis fósseis, mas a proposta foi barrada por países como Arábia Saudita, Rússia e China.
Segundo Stela Herschmann, a inclusão do phasedown ou phase-out dos combustíveis fósseis era um dos “grandes pleitos” para aumentar a ambição em mitigação. Foi reproduzida, no texto final, a meta do Acordo de Paris de “prosseguir esforços para limitar o aumento da temperatura a 1,5ºC acima dos níveis pré-industriais”, embora alguns países tenham resistido a essa reafirmação. “Mas foi uma mera repetição de Glasgow, e tinha uma série de países que queriam ir além, que mostrássemos como iríamos atingir isso”, pontua a especialista. “Principalmente no quesito de mitigação, acabamos andando para o lado, não para frente como a gente precisa. E a velocidade da crise climática que a gente vive não permite que a gente desperdice um ano, como acabamos desperdiçando.”
Foi enfraquecida também a linguagem no capítulo de energia: o documento final fala no aprimoramento de um “mix de energias limpas”, incluindo “energias renováveis e com baixas emissões”. “O texto diz que você tem que incentivar fontes de baixo carbono e renováveis, isso quer dizer que não se entende que apenas energias renováveis devem ser priorizadas, pode-se priorizar também o gás natural, que emite menos carbono”, também um combustível de origem fóssil, explica Rodrigo Sluminsky, membro da Laclima, rede de juristas dedicada a gerar conhecimento sobre o direito das mudanças climáticas na América Latina, que acompanhou as negociações sobre financiamento e energia. “É uma redação que considero muito ruim”, diz Sluminsky, para quem “energia foi o patinho feio da sala” na COP27.
O fato do Egito ser um país exportador de gás pode ter contribuído para o resultado. A presença ostensiva de lobistas do gás, petróleo e carvão na conferência deste ano também pode ter interferido: sua delegação saltou de 503 pessoas em 2021 para 636 participantes em 2022. Sluminsky lembra que, levando-se em conta o país sede da COP28, as perspectivas para o tema não são muito melhores, já que os Emirados Árabes Unidos são o terceiro maior produtor da Organização dos Países Exportadores de Petróleo (Opep), apenas atrás da Arábia Saudita e Iraque.
Em Sharm el-Sheikh, os delegados fecharam os detalhes do Programa de Trabalho em Mitigação, criado em Glasgow no ano passado para “aumentar urgentemente a ambição e a implementação da mitigação” até 2030, considerada uma década crítica para o enfrentamento às mudanças do clima. O acordo estabelecido no Egito prevê que o programa deve ser executado até 2026, havendo a possibilidade de estendê-lo. No entanto, o escopo das metas ficou vago.
Financiamento
Central na COP27, a discussão sobre dinheiro não se restringe apenas ao fundo de perdas de danos, que trouxe o grande avanço da área nas negociações deste ano. O coro para sua criação foi engrossado diante não cumprimento de uma meta de financiamento acertada em 2009 sob a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças do Clima (UNFCCC, na sigla em inglês), segundo a qual países ricos deveriam destinar 100 bilhões de dólares anuais, a partir de 2020 e até 2025, a nações pobres para que enfrentassem a crise climática.
Até hoje, o acordo não foi atendido: relatório da OCDE publicado em outubro aponta que, durante o ano de 2020, as nações desenvolvidas mobilizaram apenas 83 bilhões de dólares de financiamento climático. Em seu pronunciamento enquanto presidente eleito na segunda semana da conferência, Lula declarou que cobrará dos países desenvolvidos o cumprimento da meta. “É preciso discutir com os países ricos acordos que não saem do papel, não podemos prometer e não cumprir”, afirmou.
O texto final de Sharm el-Sheikh “expressa séria preocupação” em relação ao fato de que o objetivo ainda não foi atingido, tanto no sentido de prover uma “ação de mitigação significativa”, quanto em relação à “transparência” em sua implementação, já que não há informações claras sobre como, quando, para e por quem estão sendo repassados os recursos.
A decisão também “insta os países desenvolvidos a cumprir a meta”, além de pedir a eles que aumentem o suporte, “inclusive por meio de recursos financeiros, transferência de tecnologia e capacitação, para ajudar os países em desenvolvimento com relação à mitigação e adaptação”. “A decisão de capa é um comunicado político, não vai mudar muito do que os países têm feito, que é aos poucos aumentar esse valor de aporte para chegar aos 100 bilhões de dólares anuais até 2025”, ressalta Sluminsky. “O não cumprimento da meta é um problema menos do valor em si, porque já é insuficiente, e mais da falta de confiança. Isso foi muito colocado nas negociações.”
Há negociações em curso sobre uma “nova meta coletiva e quantificada”, que deve entrar em vigência em 2025 e, portanto, precisa ser acordada até a conferência de 2024. Na COP27, foram tomadas decisões procedimentais para seu estabelecimento. Foi lançado o “Diálogo de Sharm el-Sheikh” entre os países, organizações relevantes e partes interessadas para discutir melhor a nova meta, sob o escopo do qual se realizará dois workshops ao longo de 2023 com a produção de um relatório a ser apresentado na COP28. “Falava-se muito das lições aprendidas em relação aos 100 bilhões de dólares, de que era necessário aplicá-las para que tivéssemos mais certeza do processo. Esses chamados estão na decisão, inclusive a questão da transparência, que é muito importante, porque não adianta falar que vai entregar um tanto de dinheiro se não é possível identificar isso nos reports”, avalia Slumisnky.
Adaptação
As estratégias de adaptação aos impactos causados pelo aquecimento global são um dos pilares do enfrentamento à crise climática. No entanto, o tema acabou um pouco ofuscado na COP27, onde os apelos principais eram por um fundo de perdas e danos e mais ambição em mitigação.
O Acordo de Paris prevê o estabelecimento de um Objetivo Global de Adaptação (GGA, na sigla em inglês) compatível à meta de limitar o aumento da temperatura média global a 1,5°C. Na COP26, foi criado um programa de trabalho para tratar da questão – o Glasgow-Sharm el-Sheikh Work Programme on the Global Goal on Adaptation, apelidado de “GlaSS”. Agora, ficou decidido que o programa se estenderá por mais um ano e precisará ser concluído na COP28, nos Emirados Árabes Unidos.
A COP26 também decidiu que os países desenvolvidos deveriam ao menos dobrar suas provisões para financiamento em adaptação até 2025 em relação aos níveis de 2019. Um relatório lançado pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) às vésperas da COP27, no entanto, mostra que isso não está acontecendo: os fluxos financeiros de adaptação aos países em desenvolvimento estão de cinco a dez vezes abaixo das necessidades estimadas, com a diferença crescendo cada vez mais. Para se ter uma ideia, as necessidades anuais estimadas de adaptação são de 160-340 bilhões de dólares até 2030 e 315-565 bilhões de dólares até 2050. O texto final aprovado no Egito determina que o Comitê Permanente de Finanças da UNFCCC prepare um relatório para a COP28 sobre o progresso da duplicação da meta.
Natalie Unterstell, veterana nas negociações da UNFCCC e presidente do Instituto Talanoa, que liderou a elaboração do Brasil 2040, programa brasileiro de adaptação à mudança do clima, acompanhou algumas negociações sobre o tema em Sharm el-Sheikh. Ela relata que havia ainda muitos pontos a serem negociados. “Acho melhor que tenha se estendido esse programa”, conta. “As coisas não estavam no ponto, as arestas não estavam bem aparadas. A gente tem uma visão estratégica para mitigação e os mecanismos, e para adaptação não necessariamente.” Para ela, a esperança é de que em 2023 haja um “momentum político” para adaptação como houve para perdas e danos no Egito.
Resultado ruim para povos indígenas no Artigo 6
As negociações do Artigo 6 do Acordo de Paris, que trata dos mercados de carbono, são extremamente técnicas. Mas povos indígenas de todo mundo as acompanham atentamente para tentar evitar que as regras estabelecidas nesses espaços não representem violações a seus direitos à terra.
Neste ano, o texto final sobre o parágrafo 4 do Artigo 6, acerca das negociações de carbono entre atores não estatais (públicos ou privados), traz determinações pouco rígidas sobre salvaguardas socioambientais – o termo em si sequer aparece. Ele apenas “convida” os países a submeterem, até março de 2023, “suas visões” sobre atividades envolvendo créditos de carbono sob a UNFCCC, abordando alguns pontos, entre eles, como evitar “outros impactos ambientais e sociais negativos” relacionados a essas atividades, sem mencionar especificamente violações de direitos humanos e de povos indígenas ou impactos sobre a biodiversidade, segurança hídrica e alimentar, por exemplo.
Na plenária final da COP27, Sunshine Dunstan-Moore, representante do Fórum Internacional dos Povos Indígenas sobre Mudança Climática, comemorou a criação de um fundo de perdas e danos, mas criticou outros aspectos do texto final. A “linguagem fraca ou ausente sobre direitos humanos, direitos dos povos indígenas e das pessoas com deficiência em muitos itens de agenda significa que essa COP comprometeu o que não poderia ser comprometido”, declarou. “Isso é evidente principalmente no Artigo 6, que com uma conclusão apressada removeu salvaguardas e referências a direitos e falhou em manter os compromissos existentes das partes sob outros acordos, deixando nossas comunidades vulneráveis ao colonialismo do carbono que invade nossos territórios e ecossistemas. Os povos indígenas são os guardiões da Mãe Terra, temos as soluções, precisamos estar nos espaços de decisão.”
O enfraquecimento de linguagem a que Dunstan-Moore se refere também pode ser observado no Pacto de Implementação de Sharm el-Sheikh. Se o Pacto Climático de Glasgow reconheceu logo em seu preâmbulo “o importante papel dos povos indígenas, comunidades locais e sociedade civil, incluindo jovens e crianças, na abordagem e resposta à mudança climática”, na decisão egípcia esse trecho foi colocado na última seção, que trata sobre a ação de partes interessadas não estatais para melhorar a implementação.
No entanto, assim como no pacto de Glasgow, o preâmbulo de Sharm el-Sheikh destaca que os países, ao agir para lidar com a mudança climática, devem “respeitar, promover e considerar suas respectivas obrigações” sobre os direitos dos povos indígenas e comunidades locais.
