Argumentos da acusação, a favor do impeachment
“Essas pedaladas fiscais levaram a que a União contraísse (…) operações de crédito com instituições financeiras das quais ela é a controladora. Isto é absolutamente proibido pelo artigo 36 da Lei de Responsabilidade Fiscal. (…) Operações de crédito (…) foram feitas por longo prazo, em quantias exorbitantes, que não se confundem com aquilo que pode se chamar de fluxo de caixa e que pode ter ocorrido no governo Fernando Henrique e no governo Luiz Inácio Lula da Silva. Mas que neste governo, seja em 2014, seja em 2015, alcançou volumes extraordinários, por longo tempo.” – Miguel Reale Júnior
Para os autores do pedido de impedimento de Dilma Rousseff, o fato de o governo ter atrasado o repasse de recursos a bancos públicos, durante meses, configuraria automaticamente uma tomada de empréstimo. Com isso, o Planalto teria incorrido em dois problemas graves: a contratação de crédito sem o necessário aval do Congresso, e ainda por cima, de bancos federais, o que é proibido. E, no fim das contas, tudo isso seria fruto de ação dolosa de Dilma, onde residiria a legitimidade do impeachment.
O centro da polêmica é justamente se o “pendura” do governo junto aos bancos públicos – as chamadas “pedaladas fiscais” – caracteriza ou não uma operação de crédito, como argumenta o pedido de impeachment, e se, uma vez configurado o empréstimo, ele teria sido fruto de conduta dolosa (intencional) da presidente da República. O artigo 36 da Lei de Responsabilidade Fiscal somente proíbe a contratação de crédito, mas não diz que a pedalada se caracteriza como tal.
À parte a discussão, as pedaladas – sejam ou não vistas como operações de crédito – foram utilizadas como nunca por Dilma Rousseff, dando razão a Reale Jr. nesse ponto. A evolução dos atrasos de repasses da União para bancos federais e para o FTGS, em comparação ao PIB, entre 2001 e 2014, evidencia um impressionante aumento nos últimos anos, como mostrou o Aos Fatos. O menor montante da série, em meados do segundo mandato de Luiz Inácio Lula da Silva, antecedeu uma escalada sem precedentes.
Em 2001 e em 2002, por exemplo, o governo FHC pendurou anualmente cerca de R$ 1 bilhão. Em 2013, Dilma atingiu R$ 36 bilhões, e cerca de R$ 52 bilhões em 2014. Como a os dados reforçam, é inegável que as pedaladas movimentaram “quantias exorbitantes com Dilma em comparação aos governos anteriores”. O Valor revelou que houve também alertas de técnicos para que isso não continuasse.
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“Se jogou pra frente uma imensa dívida, que só com relação às pedaladas fiscais alcançou R$ 40 bilhões. E que continuaram em 2015.” – Miguel Reale Júnior
Enquanto as pedaladas de 2014 são fato notório, ainda é cedo para dizer se o Planalto pedalou em 2015. No fim do ano passado, o então ministro da Fazenda Joaquim Levy negou estar se valendo da artimanha contábil na tentativa de equilibrar as contas públicas. Para o Ministério Público de Contas, entretanto, o recurso seguiu sendo utilizado a todo vapor. Só nos primeiros sete meses do ano, teriam sido R$ 38 bilhões pendurados junto ao BNDES e ao Banco do Brasil.
Como o Tribunal de Contas da União (TCU) ainda não analisou as contas de 2015, não se sabe se a corte aceitará a manobra do governo de “zerar os penduras” antes do fim do ano, estratégia que tem por fim evitar nova reprovação das contas pelo TCU. Essa foi a justificativa do Ministério da Fazenda ao pagar R$ 55,6 bilhões em débitos da União junto ao BNDES, Banco do Brasil e FGTS, no pagar das luzes do ano passado.
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“Os fatos estão muito bem caracterizados no acórdão do TCU que foi publicado em abril de 2015. Quando o TCU rejeitou as contas, foi apenas uma confirmação, quase que uma constatação, de que os fatos tinham sido praticados.” – Janaina Conceição Paschoal
A advogada sustenta que a rejeição das contas de 2014 pelo Tribunal de Contas da União (TCU) é indício forte o bastante de que as pedaladas fiscais ocorreram. Para ela, o parecer prévio do TCU que recomenda a reprovação das contas do governo federal sequer precisa ser votado pelo Congresso Nacional para que se constatem as pedaladas e, mais que isso, para que o processo de impeachment tenha continuidade.
De fato, a suspeita de um crime de responsabilidade por parte de um presidente pode levar qualquer brasileiro a apresentar um pedido de impedimento. Não é preciso sequer uma manifestação do TCU e, portanto, muito menos a votação do parecer do tribunal pelos deputados. O problema é que o Tribunal de Contas da União mudou de posição sobre as pedaladas, a questão nunca foi analisada pela Justiça e o relator das contas de 2014 no Congresso, Acir Gurgacz (PDT-PR), emitiu parecer diferente, pela aprovação com ressalvas. Ou seja, não há uma jurisprudência que mostre que as pedaladas são um crime de responsabilidade.
Formado em sua maioria por ex-parlamentares, o TCU recomendou a aprovação, em anos anteriores, eventualmente com ressalvas, de contas governamentais que continham as mesmas pedaladas que estão hoje no centro do debate político. Embora em volumes menores, elas foram igualmente bilionárias. Assim, o crime praticado por Dilma Rousseff não seria a pedalada em si, mas o alto valor que se atingiu.
No pedido de impeachment, de forma semelhante, uma das alegações é que a duração e o volume das pedaladas caracterizam o crime de responsabilidade. Como usaram o recurso em menor intensidade, presidentes anteriores não teriam feito “operações de crédito”, mas apenas gerenciado o “fluxo de caixa”. Percebe-se, assim, um critério subjetivo para que contas com pedaladas sejam rejeitadas pela Corte ou caracterizadas como crime pelos autores do pedido de impeachment. Além disso, o parecer do TCU ao qual se refere Paschoal é sobre as contas de 2014, não podendo, portanto, motivar impedimento do atual mandato presidencial, iniciado em 2015.
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“Pela letra da lei (…), que é o artigo 167 da Constituição Federal, o momento do crime é a abertura do crédito suplementar.” – Janaina Conceição Paschoal
A simples abertura de crédito suplementar não é crime. O inciso V do artigo 167 da Constituição, citado por Janaina Conceição Paschoal na Comissão do Impeachment, diz que é vedada “a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes”. Ou seja, há duas condições que precisam ser desobedecidas para ferir a lei: ausência de autorização do Congresso para isso e também a omissão em informar a origem desses recursos.
O pedido de impeachment menciona decretos de crédito suplementar emitidos em 2014 e 2015. Ao aceitar a denúncia, contudo, o presidente da Câmara, Eduardo Cunha (PMDB-RJ), disse que consideraria apenas os fatos ocorridos em 2015. Isso porque o artigo 86 da Constituição afirma que ninguém pode ser punido no atual mandato por ações ocorridas no mandato anterior. Em 2015 foram editados seis decretos não numerados, em 27 de julho e 20 de agosto, que somam o valor de R$ 95 bilhões (veja o texto completo dos decretos aqui: 1, 2, 3, 4, 5 e 6).
Os créditos solicitados foram destinados a ações previstas no Orçamento cuja execução poderia ficar comprometida, porque os recursos disponíveis seriam insuficientes. É normal isso ocorrer, uma vez que há uma diferença grande de tempo entre o envio do projeto do Orçamento para o Congresso – no início do segundo semestre do ano anterior –, sua aprovação – geralmente em dezembro do ano anterior – e a realização de tudo o que está programado. As receitas do governo variam ao longo do ano, as necessidades também e pode haver imprevistos.
No caso dos seis decretos citados na denúncia do impeachment, a destinação dos recursos estava listada no Orçamento – logo, não havia necessidade de autorização adicional do Congresso. Já o dinheiro usado, na sua maior parte, veio da anulação de outros itens. Tirando isso, aproximadamente R$ 2,5 bilhões vieram de superávit financeiro ou excesso de arrecadação. Ou seja, tiveram a origem apontada, o que está de acordo com o artigo 167 da Constituição.
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“Esses decretos [de crédito suplementar] são proibidos pelo artigo 167 da Constituição, porque para abrir crédito precisa ter dinheiro. E o que acontecia? Havia um superávit anunciado absolutamente fictício.” – Janaina Conceição Paschoal
Os decretos não são proibidos. Sua edição está apenas condicionada, segundo o artigo 167 da Constituição, a ser autorizada pelo Congresso e ter a origem dos seus recursos apontada. Isso ocorreu, mas a jurista Janaina Conceição Paschoal afirma que a origem dos recursos apontada para os decretos era o superávit registrado no ano anterior, considerado fictício por ela. Isso porque em 2013 e 2014 o governo fez as manobras contábeis que ficaram conhecidas como “pedaladas fiscais”.
Embora o pedido de impeachment mencione decretos editados em 2014 e 2015, o presidente da Câmara, Eduardo Cunha (PMDB-RJ), limitou a análise aos que foram publicados apenas no ano passado ao aceitar a denúncia. Nesses seis decretos, no valor de R$ 95 bilhões, apenas R$ 2,5 bilhões têm como fonte o superávit financeiro (R$ 1,6 bilhão) e excesso de arrecadação (R$ 800 milhões). Quase toda a verba destinada a eles veio da anulação de outros itens do Orçamento, ou seja, que estavam previstos na lei aprovada pelo Congresso. O restante, que cita superávit e excesso de arrecadação, não vem do governo como um todo, mas dos próprios órgãos atendidos pelos decretos.
A denúncia também acusa o governo de violar a meta fiscal definida para aquele ano ao emitir os decretos. Isso porque em 23 de julho, dias antes que quatro deles fossem publicados, foi enviado um projeto para que o Congresso alterasse essa meta. Quando foi apresentada, contudo, a proposta ainda previa um superávit primário de R$ 8,7 bilhões. Isso foi modificado meses depois, durante a tramitação do projeto, e só muito mais tarde, em dezembro, quando foi aprovado, esse superávit foi transformado em um déficit de R$ 119,9 bilhões. O valor incluiu o pagamento das pedaladas.
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“Juízo de admissibilidade é apenas o reconhecimento de que houve o fato e de que existe autoria, que merece depois ser objeto de julgamento pelo Senado.” – Miguel Reale Júnior
A frase do jurista Miguel Reale Júnior está correta. Na tramitação do impeachment, a única atribuição da Câmara é decidir se há indícios de crime de responsabilidade que justifiquem o envio do pedido para o Senado, ou seja, se ele deve ser admitido ou não. Ainda que os deputados governistas e oposicionistas estejam em guerra declarada até a votação no plenário da Câmara, um resultado desfavorável para o governo não significa que Dilma foi julgada culpada ou inocente pelos parlamentares.
O juízo de admissibilidade apenas encaminha o pedido para que os senadores, por maioria simples, decidam pela admissibilidade ou não do impeachment. Somente depois disso ocorre o afastamento da presidente e tem início o julgamento, presidido pelo presidente do STF, que pode demorar até 180 dias. Nessa parte do processo serão analisados os argumentos da acusação e da defesa e, ao final, a presidente é afastada apenas se dois terços dos senadores votarem pelo impedimento.
Como no Congresso quem analisa o caso são parlamentares eleitos, a votação do impeachment pode ser influenciada por inúmeros fatores que nada têm a ver com o mérito da questão, como a opinião pública ou a garantia de mais espaço no governo. Analistas acreditam que uma expressiva votação no plenário da Câmara para afastar a presidente selaria o destino de Dilma no Senado, uma vez que os senadores não teriam condições políticas de frear a onda provocada por essa decisão – mesmo se os indícios forem insuficientes para configurar um crime de responsabilidade. A validade ou não do processo seria então questionada no Supremo Tribunal Federal (STF), mas o resultado dessa análise é imprevisível.
Argumentos da defesa, contra o impeachment
“Se não houver crime de responsabilidade, se não houver fato que se tipifique como crime de responsabilidade, no sistema presidencialista em um Estado Democrático de Direito, não pode haver cassação de mandato do presidente da República, chefe de Estado, chefe de governo. Não pode haver impeachment.” – José Eduardo Martins Cardozo
Em tese, a defesa de Dilma está certa. Pela lei, o impeachment deve acontecer apenas se o Congresso entender que a presidente cometeu um crime de responsabilidade. É por isso que o processo divide-se em uma série de etapas, que começam com o recebimento da denúncia pela Câmara dos Deputados e termina com o julgamento no Senado, que pode durar até seis meses e é conduzido pelo presidente do Supremo Tribunal Federal (STF). O problema é que, diferentemente de juízes, os parlamentares estão sujeitos à pressão popular, uma vez que são eleitos. A decisão deles pode, portanto, resultar em um impedimento mesmo sem que haja base legal para isso.
A defesa de Dilma recorreu nesta quinta-feira (14) ao STF para tentar anular o processo e, mesmo que ele prossiga no Senado, deve tentar fazer isso novamente. O desdobramento disso é impossível de prever. Os ministros do STF podem alegar que não podem interferir em uma decisão do Legislativo, uma vez que isso comprometeria a independência entre os três poderes, prevista no artigo 2º da Constituição. Em dezembro, no entanto, o Supremo definiu como seria o rito do impeachment, anulando procedimentos definidos pelo presidente da Câmara, Eduardo Cunha (PMDB-RJ).
Mais recentemente, o ministro Marco Aurélio Mello concedeu liminar obrigando a Câmara a aceitar um pedido de impeachment contra o vice-presidente, Michel Temer. O documento havia sido arquivado por Cunha. O presidente da Câmara recorreu duas vezes e a questão ainda será analisada pelo plenário do STF. Na mesma semana, o ministro Celso de Mello negou a aceitação de um pedido de impeachment contra Temer, alegando que isso poderia interferir na independência dos poderes. Isso mostra que não há um consenso sobre até onde o STF pode ir se houver uma condenação. Esse posicionamento será definido ao longo do processo, a partir de debates no plenário do tribunal, e deve se transformar em uma referência para futuros pedidos de impeachment.
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“Os fatos lá relacionados [na delação premiada de Delcídio do Amaral], Pasadena e todos os outros, são anteriores ao atual mandato. E pela própria decisão do presidente da Câmara não poderiam ter sido juntados.” – José Eduardo Martins Cardozo
Houve uma tentativa de incluir a delação do senador Delcídio do Amaral (Sem partido-MS) no pedido de impeachment, por meio de um ato do próprio presidente da Câmara, Eduardo Cunha (PMDB-RJ). Isso ocorreu em 17 de março, dia em que foi eleita a Comissão do Impeachment. Em 21 de março, o presidente do colegiado, Rogério Rosso (PSD-DF), decidiu retirá-la da documentação do processo, atendendo a questão de ordem dos deputados Paulo Teixeira (PT-SP), Arlindo Chinaglia (PT-SP) e Jandira Feghali (PCdoB-RJ). A justificativa foi de que não cabe à Câmara produzir provas da denúncia, uma vez que isso só está previsto para ocorrer na fase do julgamento, no Senado.
Aliado de Cunha, o deputado Arnaldo Faria de Sá (PTB-SP), recorreu da decisão à Mesa Diretora da Câmara. Dessa vez, Cunha negou a inclusão e disse que nunca teve a intenção de fazer um aditamento do pedido de impeachment quando acrescentou os documentos, em 17 de março. O aditamento é uma modificação e poderia dar margem a um questionamento da defesa ao Supremo Tribunal Federal (STF). Foi esse o motivo, aliás, que levou os juristas Janaina Paschoal, Miguel Reale Júnior e Hélio Bicudo a apresentarem uma nova versão do pedido de impeachment, no ano passado.
Janaina Paschoal chegou a afirmar, no dia 21 de março, que um aditamento poderia comprometer todo o processo. Mesmo assim, o deputado Arnaldo Faria de Sá tentou recorrer ao STF para incluir a delação. A ministra Rosa Weber, no entanto, afirmou que apenas os autores do pedido do impeachment poderiam ter solicitado a análise do caso pelo tribunal. Também justificou a decisão dizendo que o STF não poderia se pronunciar sobre isso, uma vez que não há “elemento jurídico de conexão entre o ponto e a própria disciplina do rito do impeachment”. Ou seja, trata-se de uma questão interna da Câmara.
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“A decisão do presidente Eduardo Cunha não visou, na abertura desse impeachment, o cumprimento da Constituição. Não era esta a sua intenção. Não foi esta, objetivamente, a sua finalidade. Os fatos ficaram claros. Os fatos foram evidenciados. Sua Excelência, o presidente Eduardo Cunha, usou da sua competência para fazer uma vingança e uma retaliação à chefe do Executivo, porque essa se recusara a garantir no Conselho de Ética, ao qual ele estava submetido, os votos que seu partido poderia lhe dar para que ele não pudesse ser processado naquele momento.” – José Eduardo Martins Cardozo
Reportagens publicadas no ano passado indicam que a aceitação do pedido de impeachment contra a presidente Dilma Rousseff de fato ocorreu como retaliação à decisão do PT de votar contra o presidente da Câmara, Eduardo Cunha (PMDB-RJ) no Conselho de Ética. A bancada do partido anunciou como votaria na tarde de 2 de dezembro. Coincidentemente, mais tarde, naquele mesmo dia, Cunha convocou uma entrevista coletiva para anunciar que estava aceitando o pedido.
A Folha de S. Paulo revelou que o parecer da área técnica da Câmara havia ficado pronto em 27 de outubro, mais de um mês antes. Na época, Cunha lidava com uma grande pressão por conta da revelação de que ele mantinha contas secretas na Suíça – o que havia negado no início do ano, em depoimento na Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) da Petrobras. Na época da publicação da reportagem, Cunha também negou que o parecer estivesse pronto. “É tudo mentira. Vocês (da imprensa) estão querendo fazer a fofoca virar verdade”, disse, ao chegar à Câmara.
As articulações de Cunha com a oposição para apresentar o pedido de impeachment foram noticiadas ao longo de todo o segundo semestre do ano passado. O presidente da Câmara inclusive tentou aprovar um rito para permitir que ele arquivasse o pedido, para não ficar mal com o governo, abrindo a possibilidade de o plenário fazer o desarquivamento. Liminares concedidas pelo STF anularam esses procedimentos e, mais tarde, o Supremo definiu os preceitos que deveriam ser seguidos.
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“Um a ser punido é o governador Geraldo Alckmin. Ele baixou decretos suplementares e desrespeitou a meta fiscal. É correto que haja impeachment contra o governador Geraldo Alckmin? Não. Porque não há ilegalidade.” – José Eduardo Martins Cardozo
A fala do ministro da Advocacia-Geral da União (AGU) ilustra um dos pilares da defesa de Dilma. Se a presidente tiver cometido crime de responsabilidade fiscal por editar decretos de créditos suplementares, muitos governadores e prefeitos poderão enfrentar processos de impeachment pelo mesmo motivo. Cardozo argumenta que a abertura dos créditos suplementares, da forma como foi feita, não representou aumento de gastos, uma vez que não houve alteração da meta fiscal.
No texto entregue à comissão especial da Câmara que analisou o pedido de impeachment, o ministro da AGU diz que por mais que se veja crime na abertura dos créditos suplementares, não é possível responsabilizar a presidenta Dilma Rousseff pela edição dos textos, uma vez que há uma “complexa cadeia de atos administrativos” que inclui mais de 20 técnicos na análise dos decretos. “Mesmo [que] alguma hipotética ilegalidade tivesse ocorrido nestes decretos questionados, seria impossível que existisse qualquer dolo da Sra. Presidenta da República na sua expedição”, diz trecho da defesa.
A edição de decretos suplementares não é um crime, se forem obedecidas as condições para isso. Já a meta fiscal é definida pela Lei de Diretrizes Orçamentárias e pode ser revisada até o final do ano. Mas a sua desobediência pode ser considerada, sim, um crime. Por isso, o valor definido inicialmente costuma ser modificado por meio de um projeto de lei enviado ao Congresso. Foi o que o governo conseguiu, no final do ano passado, com a aprovação de uma nova meta fiscal.
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“Todo o foco da denúncia diz respeito à situação de relação jurídica decorrente do chamado Plano Safra. O Plano Safra é um plano que está previsto em lei e é regulado por portarias do Ministério da Fazenda. Não é a presidente da República quem o disciplina. São portarias do Ministério da Fazenda. (…) Ao contrário do crescimento da dívida [com o Banco do Brasil, pelo Plano Safra] que se aponta, de 1º de janeiro a 30 de junho a dívida caiu. E ao final do ano, tudo foi pago.” – José Eduardo Martins Cardozo
Assim como no caso dos decretos de créditos suplementares, o ministro da Advocacia-Geral da União (AGU) defende a tese de que, além da caracterização de quaisquer irregularidades, é preciso que elas tenham a autoria atribuída inequivocamente à presidente, que precisaria ter agido com dolo, ou seja, intencionalmente. Em nenhuma outra hipótese seria possível dar prosseguimento ao processo de impeachment.
Na defesa escrita da presidente, Cardozo mostra a fragilidade da argumentação dos autores do pedido de impeachment, que, após considerarem que houve pedalada no Plano Safra, dizem que ela foi feita sob ordem expressa da Presidência da República, já que ela “se reunia, diariamente, com o Secretário do Tesouro Nacional, determinando-lhe agir como agira”, diz trecho do pedido. “Não há elementos para identificar uma ação, uma comissão, um ato positivo que seja para fundamentar a imputação em tela”, rebate Cardozo.
No texto, o ministro da AGU descaracteriza a metodologia de repasses do Plano Safra como uma pedalada, e acusa os autores do pedido de impedimento de cometerem um erro “grosseiro e proposital” ao interpretar os dados do Banco do Brasil. “Procura-se criar a ilusão de um passivo crescente, quando, na verdade, nem todo o passivo contabilizado àquele momento poderia ser pago”, diz a defesa escrita, explicando a semestralidade de alguns repasses da União ao banco para a equalização de juros.
A mesma metodologia passou a ser empregada, desde o fim de 2015, para a equalização dos juros do Programa de Sustentação do Investimento (PSI) do BNDES. Em 28 de dezembro, o Ministério da Fazenda determinou que os pagamentos do Tesouro ao banco fossem feitos semestralmente, e não mais em prazo máximo de dois anos. A adequação do PSI às normas do Plano Safra se deu justamente para que o programa seguisse as recomendações do Tribunal de Contas da União quanto às pedaladas.
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“Neste caso [das pedaladas] essas práticas foram aceitas no Brasil por décadas. Nestes casos, as cortes de contas aceitavam essa situação sem reprimi-la. Nestes casos, houve uma mudança de orientação e se quer aplicar retroativamente a tipificação de um crime, como se ele existisse antes da mudança jurisprudencial nos dois casos, o que não existe. Neste caso se quer pegar um pretexto para se construir a figura de um crime de responsabilidade.” – José Eduardo Martins Cardozo
O ministro da Advocacia-Geral da União (AGU) tem razão ao dizer que houve uma mudança de entendimento do Tribunal de Contas da União (TCU) com relação às pedaladas fiscais. Os defensores do impeachment da presidente Dilma Rousseff têm afirmado que a prática – isto é, o atraso de repasses da União a bancos públicos – caracteriza crime de responsabilidade. Mas são menos duros ao se referirem a presidentes anteriores, que também pedalaram, ou a atuais governadores.
Uma utilização política do parecer do TCU, no entanto, não livra o governo federal de responsabilidade se ficar provado que continuou pedalando mesmo após recomendações para abandonar a prática. Em julho de 2013, um relatório técnico da Secretaria do Tesouro Nacional alertava o Executivo do risco de continuar com as manobras fiscais. O próprio TCU já alertara o governo, em julgamentos anteriores, sobre o crescimento do volume de restos a pagar.
