Agência de Jornalismo Investigativo

Em entrevista à Pública, o geógrafo Oliver França Scarcelli examina criticamente o novo edital para a concessão do serviço de ônibus em São Paulo

17 de janeiro de 2018

Nesta quarta-feira, o Movimento Passe Livre (MPL) vai à casa do prefeito de São Paulo, João Dória (PSDB), realizar o segundo ato desse ano contra o aumento de 20 centavos nas tarifas de ônibus. Os protestos ocorrem no momento em que outra questão estrutural para o transporte urbano na maior cidade do país está em debate: a nova licitação para a concessão do serviços de ônibus por 20 anos. A gestão Dória divulgou o edital em dezembro do ano passado – ele está em fase de consulta pública até fevereiro deste ano, mas não estão previstas audiências públicas para debatê-lo.

A licitação estava nos planos do ex-prefeito Fernando Haddad (PT) após a onda de protestos que tomou o país em junho de 2013. O edital foi lançado em 2015, mas a licitação não prosperou, entre outros motivos, por questionamentos levantados pelo Tribunal de Contas do Município (TCM). A empresa de auditoria Ernst & Young, em uma verificação independente contratada por Haddad, criticou o período de concessão dos contratos, apontou uma margem de lucro aos empresários de 18% nos contratos vigentes, uma porcentagem de 14% de viagens não realizadas e irregularidades no pagamento aos funcionários das empresas. O prefeito João Dória agora promete atacar os pontos questionados.

“A licitação tem pontos positivos, pontos negativos e muitos pontos duvidosos”, avalia o geógrafo Oliver França Scarcelli. Debruçado sobre as milhares de páginas da licitação desde que o edital se tornou público, o mestrando em planejamento urbano pela UFABC (Universidade Federal do ABC) produziu um relatório de análise sobre as informações da concorrência pública. Ele afirma que dificilmente as melhorias propostas serão realizadas por causa da falta de fiscalização. Scarcelli critica ainda a manutenção do limite máximo de seis pessoas por metro quadrado nos ônibus, o fim das cláusulas contra a concentração econômica no sistema e o abandono da ideia dos Centros de Controle Operacional (CCOs), propostos por Haddad, que fiscalizariam os ônibus.

Como você avalia a nova licitação do sistema de ônibus proposta pelo prefeito João Dória?

A licitação tem pontos positivos, avanços, pontos negativos e muitos pontos duvidosos. Em matéria de pontos positivos, ela mantém a política de valorização do transporte coletivo, pelo menos na qualidade dos ônibus, que o [ex-prefeito Fernando] Haddad iniciou: os ônibus vão continuar tendo ar condicionado, wi-fi, tomada para celular. Ele mantém outro avanço que é a remuneração por custo do sistema, conforme a licitação do Haddad. [E] a proposta do Dória é de uma licitação por 20 anos prorrogáveis por [apenas] mais um e, se um projeto de lei que ele submeteu à Câmara Municipal autorizar a redução, a licitação pode valer por 15 anos – como consta textualmente no edital (a de Haddad previa contratos de 20 anos prorrogáveis por outros 20). Na licitação, o Dória também separou os terminais do pacote de operação dos ônibus. Então, ele reduz a força desses empresários de transporte ao dividir o bolo, percebe? O Haddad tinha feito três coisas numa só na licitação anterior: a operação dos ônibus, terminais e a construção de um Centro de Controle Operacional (CCO) no mesmo conjunto. O Dória abandonou a ideia de um centro de controle operacional – o que eu considero um problema – e os terminais ele vai privatizar à parte em uma licitação somente com esse objeto. A licitação prevê que os empresários recebam um valor para gerir os terminais até o momento em que eles sejam privatizados.

A licitação proposta pelo ex-prefeito Fernando Haddad em 2015 não prosperou, entre outras coisas, por uma série de questionamentos levantados pelo Tribunal de Contas do Município (TCM). A licitação atual supera esses apontamentos do TCM?

O TCM levantou cerca de 18 pontos sobre a licitação anterior [o Tribunal chegou a levantar 62 inicialmente]. Em alguns desses pontos, a licitação com certeza resolve. Por exemplo, São Paulo tem uma lei de mudanças climáticas. A licitação proposta pelo Haddad só dizia que os vencedores deveriam cumprir essa lei de mudanças climáticas. Não havia metas, valores, não se cobrava um cronograma para a adequação da frota. Esse foi um dos questionamentos justos feitos pelo tribunal. A prefeitura atual colocou na licitação um calendário de metas e prevê uma remuneração caso os empresários atinjam a meta antes do prazo estipulado. O TCM também questionou o prazo de 20 anos proposto anteriormente. Mas é um questionamento sui generis esse porque formalmente há uma lei que não permite ao Executivo baixar esse prazo – o TCM determinava que a licitação não fosse por 20 anos, e que a Prefeitura deveria propor uma nova lei (como foi feito agora). Pelo menos nesses dois pontos a nova licitação responde aos questionamentos.

O secretário municipal de Transportes, Sérgio Avelleda, afirmou que, mesmo com o corte de linhas e veículos anunciado na licitação, o número de lugares disponíveis na frota vai aumentar por meio dos ônibus articulados. Já está claro como esse aumento de lugares vai se distribuir na frota? Ele contemplará de fato as áreas com mais demanda?

Não é claro. A licitação estipula os tipos de veículos que serão ofertados e quais linhas. Ocorre que, para você avaliar se esse incremento é adequado ou não, você tem que comparar linha a linha e capacidade de veículo por capacidade de veículo com outros estudos, como um produzido por uma empresa de consultores chamada Oficina, por exemplo. Esse estudo analisa linha a linha, região a região, e estima a demanda de cada área. Aí você poderia comparar para ver se esse estudo está contemplando a demanda ou não, mas você precisaria de uma equipe multidisciplinar que fizesse essa análise. Mas eu consigo fazer algumas inferências de uma maneira geral. Para você calcular quantos ônibus vão ter numa linha, o tamanho deles e a frequência com que vão passar, a Prefeitura faz cálculos de capacidade dos ônibus com base numa opinião – política, evidentemente – de quantas pessoas cabem num metro quadrado de um ônibus. Até 2013, esses cálculos consideravam aceitável cinco pessoas por metro quadrado. Depois disso, a gestão Haddad autorizou a lotação de seis pessoas por metro quadrado – e esse número é mantido na licitação do Dória. Esse número é muito alto. Para efeito de comparação, o metrô de Londres trabalha com a lotação de quatro pessoas por metro quadrado. Em 2013, a Prefeitura também justificou que a elevação no número de lotação de passageiros se deve à falta de corredores, à sobreposição de linhas e à ausência de um controle informatizado da operação dos ônibus. Ou seja, essa lotação só vai baixar se você trouxer mais eficiência, e mais eficiência precisa de corredores, controle informatizado e terminais. E essas três coisas a Prefeitura não vai fazer. As metas de corredores e terminais são tímidas e a ideia do CCO foi abandonada.

José Cícero da Silva/Agência Pública
Manifestantes no primeiro ato contra o aumento na tarifa do transporte público de São Paulo

Nesse aspecto, o prefeito João Dória afirmou que fará 72 quilômetros de corredores e dois terminais de ônibus – sendo que um deles já está em construção. Com essas metas, a lotação pode aumentar futuramente?

É difícil de dizer. Isso sempre varia de linha a linha, rua a rua. É difícil de dizer, até porque a Prefeitura diz que vai aumentar o número de lugares. Quando ele mantém essa lotação de seis pessoas por metro quadrado, ele dá a entender que a situação não vai mudar muito em relação ao que é hoje. A coisa deve ficar mais ou menos como está.

Outra questão destacada pela imprensa e pela própria Prefeitura é a redução da taxa de lucro dos empresários. O contrato hoje prevê 18% de lucro, a nova licitação baixa esse número para 9,85%. Como a receita será redistribuída com a diminuição desses lucros?

Esse é o lucro formal estipulado pela Prefeitura. Em termos informais, os lucros dos empresários são maiores ou menores do que esses. Há empresas que faliram, como foi o caso da Oak Tree, em 2013, e empresas com muito lucro -– como as do grupo Ruas [do empresário José Ruas Vaz], que são donas da encarroçadora Caio. Os lucros de um empresário que faliu ou os do Ruas são bem diferentes. Isso se deve à capacidade desse grupo praticamente monopolizador de comprar diesel no atacado, de comprar o encarroçamento dele próprio e, portanto, a um preço menor. Vale dizer que a auditoria realizada pela Ernst &Young constatou que a Prefeitura destinava como pagamento aos motoristas e cobradores um valor superior aos efetivamente pagos a esses funcionários pelas empresas. Essa diferença acabava ficando no bolso do empresário, porque a Prefeitura não tem a prática de conferir nota a nota. Até a gestão da Marta Suplicy não era conferido sequer se os direitos previdenciários dos funcionários do sistema eram pagos. Houve até uma intervenção formal do INSS [Instituto Nacional do Seguro Social] para que a Prefeitura intervisse e a gestão Marta disse que isso era uma questão trabalhista que competiria ao INSS resolver. Então, essa análise de nota a nota não é feita e permite ganhos muito maiores além do que está estabelecido no edital.

Então, mesmo a redução formal da taxa não permite afirmar que os lucros vão baixar de fato.

Exato. E tem outra história mal contada. Nós consultamos um economista da Unicamp [Evaldo Gomes, economista e doutorando do Instituto de Economia da Unicamp] e pedimos que ele analisasse as notas metodológicas e as partes do edital relativas ao valor dos contratos. Também mostramos a ele a apresentação do edital da Prefeitura, mostrada na coletiva de imprensa. Nesse documento, a Prefeitura fala que o valor presente do contrato na licitação é de cerca de R$ 66 bilhões e que o valor anual seria de R$ 7,8 bilhões – ele seria até um pouco mais barato do que o que está vigente, que está em R$ 8 bilhões. O economista que nós consultamos afirmou que, observando o valor presente, não é possível chegar ao valor médio anual de R$ 7,8 bilhões, que não tem como o valor presente líquido e o valor anual estarem simultaneamente corretos. E pior, quando a Prefeitura dá essa cifra de que o custo atual do sistema é de oito bilhões anuais, esse valor não condiz com as planilhas que estão disponíveis no próprio site da SPTrans, nas quais o custo do sistema está em R$ 7,8 bilhões. São 200 milhões de reais de diferença. As planilhas estão disponíveis só até novembro, mas para se chegar a esse número de oito bilhões o mês de dezembro precisaria ter 33% de viagens a mais do que novembro, o que é impossível por conta das férias escolares e de fim de ano. Ou seja, a Prefeitura pode estar agindo de má-fé. Mas, de uma maneira geral, a remuneração aos empresários ainda é muito alta – e foi elevada recentemente por duas políticas do Haddad: o bilhete mensal e o passe livre estudantil. O MPL fez uma nota em 2013 antes dos protestos de junho, dizendo que, como a remuneração ao empresário atualmente é por passageiro, e as pessoas passam a viajar mais com essas políticas, aumenta a remuneração aos empresários, mesmo que eles não coloquem mais ônibus nas ruas. Com o passe livre estudantil é a mesma lógica. E a prefeitura atual está mantendo os mesmos patamares de remuneração aos empresários, mesmo mudando a atual forma de remuneração: não mais por passageiro, mas por quilômetro rodado. Esse é outro ponto muito mal explicado.

Na auditoria realizada pela Ernst & Young, houve um dado de que cerca de 14% das viagens previstas não estavam sendo realizadas no período analisado. A Prefeitura anuncia agora que fará a fiscalização das viagens pelo GPS. Há algum mecanismo de controle social dessa fiscalização? Esses dados serão disponibilizados para o público?

O GPS está em todos os ônibus há muito tempo – essa tecnologia existe desde a Segunda Guerra Mundial. A questão é por que ele não vinha sendo adotado até agora. Há algum tempo, o GPS é utilizado para multar aos domingos e para fiscalizar a rede da madrugada. Mais recentemente, isso foi estendido para o sábado. De acordo com alguns ex-diretores da SPTrans que nós entrevistamos, isso gerou uma ira nos empresários. Os ex-funcionários falam que foram forçados a parcelar as multas – o que é um absurdo e foi inclusive apontado na própria auditoria da Ernst & Young, que também considerou um absurdo. Esse pente fino no GPS tem dificuldades técnicas – há pesquisas que apontam que os funcionários da SPTrans tinham dificuldades em manipular os dados do GPS, o que gerava vários erros. Sem falar que os empresários têm um milhão de justificativas para as partidas não ocorrerem. Ele fala desde que o funcionário faltou até que o congestionamento atrasou o ônibus até o ponto final, o que não permitiu a partida do próximo antes. A adoção do GPS eu confesso que fico na dúvida se a Prefeitura não faz por agir em conluio com os empresários ou pelas dificuldades técnicas e outras razões que justifiquem você manter um sistema extremamente arcaico como esse, de um funcionário da SPTrans num cruzamento, anotando numa pranchetinha se o ônibus passou ou não. Mas um problema muito grande nesse aspecto do controle desses dados é o Centro de Controle Operacional não estar previsto na licitação e a Prefeitura não sinalizar que planeja construí-lo em breve. Com ele, você poderia gerenciar o sistema e mandar uma partida ocorrer ou não de uma maneira automática – e fiscalizar o empresário com menos brechas do que o funcionário com a pranchetinha manual.

(Foto: Arquivo pessoal)
“A licitação tem pontos positivos, pontos negativos e muitos pontos duvidosos”, avalia o geógrafo Oliver França Scarcelli

A gestão Dória aparentemente abandonou essa ideia do CCO. E qual é a alternativa proposta na licitação?

A Prefeitura lista alguns mecanismos, mas não há inovações administrativas que seriam necessárias para realizar essa fiscalização – ou seja, o Centro de Controle Operacional. Mas não o que foi proposto anteriormente pelo Haddad, em que os próprios funcionários das empresas ordenariam partidas e implementariam medidas de emergência. É preciso que o CCO, operado majoritariamente pelo Estado, tenha poder de operar o sistema, porque eu não posso admitir que o funcionário da empresa esteja fazendo uma gestão eficaz. É a raposa cuidando do galinheiro. A SPTrans nunca adotou essa fiscalização por GPS nos dias da semana e, sem as inovações administrativas, não há porque acreditar que a fiscalização será eficiente.

Como você avalia a questão da transparência no sistema nessa licitação?

Com muito pesar, eu tendo a referendar a afirmação de que o sistema de ônibus é de fato uma caixa-preta. A SPTrans se orgulha do fato de que, depois de junho de 2013, colocou as planilhas de custos do sistema na internet. Ocorre que nós analisamos essas planilhas e há divergências de dados, quando deveria haver convergência. Essas planilhas não chegam a ponto de colocar, por exemplo, as notas fiscais dos serviços dentro do site da SPTrans. Muitas coisas não são possíveis nem de acompanhar – como, por exemplo, a questão da divergência na remuneração dos funcionários. Uma auditoria regular, como está previsto, é importante, mas também não é possível dizer que ela seja incorruptível ou infalível. Por isso que retomar antigas propostas do Partido dos Trabalhadores nos anos 80 pode ser mais profícuo do que exigir que uma auditoria verifique o sistema. Nos anos 80, o PT preconizava que a gestão do sistema deveria ser feita nos bairros pelos usuários e trabalhadores. A gestão atual não coloca nenhum mecanismo de gestão popular. O que existe é um complexo ciclo de avaliação do desempenho dos serviços de transporte, que é medido por pesquisas de opinião, pelas reclamações no telefone 156 e pelas anotações dos fiscais da SPTrans. Ocorre que, nesse processo de avaliação, sentam à mesa para fiscalizar o sistema a secretaria municipal de Transportes, as concessionárias e a SPTrans. Não há a participação do Conselho Municipal de Trânsito e Transportes (CMTT), dos sindicatos de trabalhadores, dos movimentos sociais que lutam pela pauta do transporte público. Com todas as deficiências de fiscalização, não tenho porque acreditar que a Prefeitura e os empresários vão de fato fiscalizar o sistema – ainda que haja essa avaliação dos usuários.

Há também a determinação da renovação da frota no edital, mas em maio de 2017 o TCM encontrou mais de 300 ônibus acima da idade permitida. Há algum mecanismo de controle específico para essa questão?

Essa fiscalização também é muito precária e problemática. A auditoria da Ernst & Young fornece um material riquíssimo para tomarmos conhecimento de como se dava a renovação da frota de ônibus na cidade ao menos desde 2003. Segundo os dados, a licitação feita em 2003 estimulava que o funcionário seria remunerado por passageiro e que a idade da frota não poderia ultrapassar dez anos. Mas, nessa exigência de renovação da frota, a Prefeitura cedeu ao longo dos anos e foi colocando uma série de aditamentos que contornaram isso. A fiscalização do sistema é feita por órgãos internos e pelo TCM, a quem cabe, aliás, elogiar esse papel.

A gestão atual exalta o peso da avaliação do usuário na questão da prestação dos serviços. Como você vê esse discurso?

A avaliação do usuário vai se dar por dois jeitos: reclamações no 156 ou no site da prefeitura e por institutos de pesquisa. Esses institutos não gozam de boa fé. Há escândalos como o da Proconsult, nos anos 1980, ou recentemente um caso relacionado à avaliação de popularidade do presidente Temer – quando foi ocultada uma rejeição enorme ao presidente Temer em uma pesquisa do Datafolha. Uma avaliação dos usuários feita pelos institutos de pesquisa não é incorruptível e pode estar sujeita à pressão dos empresários. A participação do 156 se dá por uma planilha em que a fórmula de cálculo dá um peso muito maior às inspeções da própria Prefeitura do que às avaliações dos usuários. Ainda é difícil saber o peso que essa avaliação dos usuários terá na remuneração aos empresários, mas, por essa planilha, a participação do usuário para melhorar o sistema parece que será bem baixa.

O prefeito vem exaltando o crescimento no número de contratos, o que traria mais concorrência e melhora para o serviço. Ao mesmo tempo, foram extintas as cláusulas de barreira de concentração econômica nas empresas. Não é contraditório?

A licitação da Marta Suplicy colocava um limite para a concentração dos empresários na operação do sistema de transporte. Nós pudemos analisar as documentações entregues pelos empresários à Prefeitura na época e todos os CNPJs que compõem os consórcios não eram dos seus reais proprietários. É possível perceber inclusive um dos proprietários se desfazendo de alguns CNPJs para não cair na questão do monopólio estipulado na licitação da Marta. Esses mecanismos tímidos (como a proibição de um mesmo empresário fornecer serviços em mais de três áreas) não estão presentes na atual licitação. Há uma sinalização da Prefeitura de que não há problemas na concentração econômica na prestação dos serviços. E vale lembrar, por exemplo, que o grupo Ruas é dono da maior frota de ônibus e também da encarroçadora Caio – mais um exemplo de concentração que essa licitação passa longe de ver como um problema. É preciso que o Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica) entre nessa questão e emita um parecer a respeito. Mesmo que tenhamos mais contratos – eles sobem de 22 para 29 no sistema estrutural –, nada sinaliza que a concentração vai diminuir.

Há também uma brecha para o arrendamento dos ônibus?

A Prefeitura diz que é necessário apenas que as empresas comprovem a posse dos veículos. Ora, posse não é o mesmo que propriedade. Se nós pegarmos a própria definição do Banco Central para o leasing, é o mesmo que você arrendar o ônibus por um período e, ao final do contrato, você pode ficar com o ônibus ou não. Isso pode ser uma medida benéfica porque permite que outros empresários entrem, mas ao mesmo tempo, eles têm que ter capacidade de negociação com os bancos que vão fazer esses contratos de arrendamento. Ao mesmo tempo, isso poderia permitir que a própria Prefeitura entrasse no negócio como uma empresa estatal. Um dos grandes argumentos para a Prefeitura não manter uma empresa estatal de transportes – o alto custo da compra dos ônibus – deixa de existir, porque você pode fazer um contrato de arrendamento. Ao meu ver essa entrada seria bem-vinda porque a Prefeitura consegue consultar no mercado o preço do diesel, dos pneus e negociar a preços menores até para saber quais são os preços praticados pelos empresários nesses insumos.  

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